【摘要】人防工程是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。包括坑道式、地道式和结合民用建筑修建的防空地下室，在城市建设中是极其重要的一部分。随着城市化水平的不断提高，城市地面空间拥挤、交通阻塞、环境恶化、资源匮乏等问题已越来越突出。向高空要空间、向地下要空间，已成为增强城市功能、改善城市环境的必要手段。科学、合理、有序地开发利用城市地下空间，积极推进人防工程与城市建设协调发展，对提高城市的总体防护能力、抗灾能力，发展城市经济、改善环境、方便人民生活必将起到积极作用。

【关键词】 人防工程 城市建设 协调发展

为适应城市建设及人防工程协调发展的需要，根据市委、市政府有关规定要求，今年5月份，鹰潭中心广场地下人防工程可行性研究报告通过了专家和技术人员组成的专家组评审，自6月15日正式动工到7月30日路面恢复通车，无不凝聚着城市建设者和相关管理部门的辛勤汗水。它的建设对提高我市城市综合防空能力，增强人防工程的“三个效益”具有重要意义，同时将大大缓解我市中心广场周边区域停车紧张问题，得到了市民广泛理解和极大支持。随着大框架城市发展战略的深度实施及老城区综合改造力度的不断加大，如何合理开发城市地下空间，依法抓好“结合民用建筑修建防空地下室”工作，使城市防空地下室既能为城市服务，又能提高城市战时的整体防护能力，已成为城市建设者和管理部门必须考虑的问题。

一、近年来我市人防工程与城市建设取得长足发展

近年来，我市始终坚持把人防工程的平时功能和战时功能相结合，增强人防建设的实力与活力，为保增长、保税源、保民生作出积极的贡献；坚持人防建设与城市建设相结合、人防工作与城市发展相同步，实现地上、地下空间并联开发，实现了土地战略资源配置和使用的综合效益最大化，完善了城市防护功能。随着我市城市建设的快速发展，结合民用建筑修建防空地下室的数量不断增长，地下空间在一定程度上被开发利用。如鹰潭贵溪市擂鼓岭、城南建材市场、贵都华城等建筑群，在开发建设的同时，都注重加强地下防空室建设，并将地下室开发利用为大型超市商场、仓库或地下停车场，一批防空洞正逐步成为繁荣贵溪经济的一颗颗明珠。据相关资料统计，“十一五”期间，全市人防工程竣工面积是“十五”前55年工程总量的1.18倍，是“十五”时期竣工面积的4.48倍。

目前，我市建成了一批人防专用工程和重点工程，市人防指挥建设工程竣工投入使用，初步形成了人防工程防护体系。同时，加强了对人防工程的设计审核、施工监理、防护设备的管理和监督，人防工程维护管理得到进一步加强。今年5月份以来，我市实施了中心广场地下人防工程，备受广大市民和社会各界关注。这一平战结合工程是目前江西省最大的单建式人防工程，总建筑面积16万平方米，采用全“逆作法”工艺施工，具有恢复交通快、施工工期短、对周边环境影响小的特点，现已完成了顶板工程施工任务，将进入地下主体建设。地下工程采取“下接法”施工，在既不影响地面通车情况下，减少扬尘和噪音，施工工期为一年左右。该工程是具有战略意义的国防工程和社会公益性建设项目，项目建成后，将进一步完善城市防空体系，增强城市防空能力，同时对缓解市区地面交通压力，提高城市品位，优化市民购物环境，提升和完善城市地下管网具有积极的作用。

同时，我们也应看到，虽然我市人防工程建设体量近年来增长的速度较快，但与我市地下空间规划的要求相比、与建设地下防护体系的需要相比、与发达国家地下空间开发利用水平相比，存在较大差距，还有总量不足，各类工程不配套，分布不均衡等问题，还存在着亟待发展迫切的要求。当前，我市城市建设正处于新一轮发展机遇期，相关管理部门要善于抓住机遇，进一步解放思想，转变观念，从体制、机制上深入探索地下工程产权归属问题，积极主动吸引外部资金参与人防工程建设，加快地下防护体系建设。要加大对人防工程结建审批的管理力度，坚定不移地贯彻“以建为主”的方针，建立完善与政府其它部门协作的运行协作机制，防止出现漏建、不建等问题。要严格行政执法，加强工程建设监管力度，保证工程的建设质量，不断推进人防工程建设实现更大的发展。

二、未来城市地下空间开发利用的发展趋势

1、城市综合防灾建设必将推进地下空间的开发利用。建设人防工程是《人防法》明确规定的，人防工程建设必将带动地下空间的开发。根据目前的形式分析，“十二五”期间及今后相当长的一段时间内，我国必须有计划持续建设人民防空工程。与此同时，城市发展建设的需要将使和平时期城市抵御自然灾害和防灾抗毁能力与战时的防空相结合，形成系统化、现代化的地下空间防灾体系，进行主动防灾，必将进一步加大综合、科学、经济、合理、高效地开发利用地下空间的力度。

2、汽车进入家庭必将带动城市地下车库的建设及地下空间的开发利用。目前城市个人小汽车拥有量在飞速增长，城市交通及停车问题已日益突出。为了解决中心城区的公共停车和居住区的个人停车难问题，以人防工程为载体，开发利用地下空间，建设各种类型的地下车库、地下停车场是综合考虑“环境质量、用地难、快速便捷、经济合理、安全管理”等因素的最佳途径，必将成为一种新趋势，焕发出盎然生机。

3、地下人防工程“三个效益”的实现势必推动城市建设可持续发展。作为现代城市建设重要内容的人防工程建设，是利国利民的社会公益事业。就我市中心广场人防工程项目而言，既是我市招商引资的重大成果，又是提高城市抗御自然灾害和防空抗御能力的生命线工程、民生工程、造福工程，可以实现战备效益、社会效益和经济效益相统一。从战备效益来讲，工程建成后，战时为人员掩蔽部和物资储备库，将大面积增加我市地下人防设施，完善城市防空体系，增强总体防护能力。从社会效益来讲，平时为疏散干道，在中心广场和鹰潭公园设置了两个大型停车场，增加500多个地下停车位，并在胜利路和交通路设置多个人行过街道，可以把行人引入地下，实现人车分流，大大缓解城市地面交通压力，完善城区交通网络，有效解决中心广场地段人车混流的状况。从经济效益来讲，进行商业开发，人和公司将带来数百个商业经营者，将极大地促进鹰潭商贸业的繁荣，聚集城市人气；可以增加5000个以上的就业岗位，增加财政税收收入，促进城市经济发展。在应对突发性自然灾害时，地下人防工程也是政府组织市民进行防灾避难的应急场所，由于地下室冬暖夏凉，更是市民购物、休闲的娱乐场所。该工程将对交通路、胜利路及中心广场的市政工程、各管网建设以及绿化进一步提升，从整体上提高城市品位，改善城市环境。

三、推进人防工程和城市建设协调发展的对策措施

科学、合理、有序地开发利用地下空间，提高城市综合防护能力，推进地下防护空间建设与城市建设协调发展是关键，要重点围绕以人防工程建设为主体，兼顾人防需求，加快推进人防工程建设速度，拓展人防工程面积，规范人防建设程序，确保人防工程质量。

1、明确定位，促进人防工程和城市建设可持续发展。我市已将“大力推进人防工程建设，完善城市应急救援功能”列入《鹰潭市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，作为加强城市管理，优化提升老城区的重要举措，以着力提高市民“居住舒适度、生活方便度”为原则，进一步完善基础设施，改善环境、完备功能，增强城区的凝聚力、辐射力。从科学发展的角度出发，我市地下空间发展应立足于为城市防空、防灾提供充足的后备空间，与改善城市环境、提升城市整体防护能力相结合，同时以“可持续发展”为目标，促进城市综合防灾空间体系的建设和综合防灾减灾能力的提高，使城市地上空间、地下空间与城市建设三维立体化协调发展。

2、创新建设理念，严把人防工程建设质量关。人防工程是提高现代城市承载能力，优化人居环境的一项基础工程。为了夯实这项基础工程，要把人防工程建设作为人防建设的第一要务抓紧抓好，相关部门重点把好工程建设三个关口。一是把好工程审批关。按照人防工程建设的法律法规和方针政策，严格执行工程报审制度，对人防工程建设项目可行性研究报告、项目初步设计、项目施工图设计等，对照人防工程具体要求严格审批，为保障工程质量提供基础条件。二是把好工程质量监督关。为确保工程达到坚固性、密闭性质量要求，在施工过程中，建立严格的人防工程建设质量责任制，明确参建各方的责任，加大对参建各方建设行为的监督，积极配合市人大常委会对人民防空法执法检查整改情况的督查。对一些重要部位和关键环节，工程质量监督人员要坚持上门服务，强化现场技术指导，及时发现和纠正施工中发生的问题，切实做到按图施工、按规范施工，寓监督于服务之中。三是把好工程竣工验收关。建立严格、规范的竣工验收制度，由建设单位组织勘察、设计、施工、监理等责任主体参加，人防办及工程质量监督机构对工程全面检查验收，验收合格后方可出具人防工程质量监督报告和认可文件，确保工程达标。

3、加强领导，建立人防工程与城市建设管理协调机构。基于城市地下空间开发利用的特殊性，我们应依据《中华人民共和国人民防空法》和《城市地下空间开发利用管理规定》，在市、县建立健全人民防空指挥机构落实指挥编组和市、县（市、区）、街道三级应急指挥体制和机制的基础上，建议成立人防工程与城市建设管理协调领导小组，结合人防工程建设主要负责城市地下空间开发利用工作。同时制定、完善地方相关法律、法规，对城市地下空间开发利用进行统一规划、部署、管理。要根据2006年出台的《鹰潭市人民防空管理办法》和《鹰潭市人民政府关于加强我市防空地下室建设管理的意见》，抓紧制定人防工程建设与城市建设同步协调发展等相关方面的地方立法，以法律的形式明确建设单位在土地开发中地下空间开发利用的权利和义务，以及规范本市行政区域内的人防工程建设和城市建设的相关管理活动，强化责任考核，抓好内部管理；把人防工程建设纳入年度目标考核，明确工作任务，严格考核奖惩，确保人防工程建设顺利实施。

4、主动防灾，连通整合各类资源。充分利用地下空间的防灾特性、资源潜力和我市城市建设的契机，将地下空间作为城市防灾的综合体系的重要和必要组成部分，满足民防、抗震、缓解交通阻塞、防化学危险品事故以及提高生命线防护能力的诸多功能。开发利用地下空间应主动适应防灾的功能要求，为满足防灾的需要开发利用地下空间。要提高地下空间的使用效率，注重相互连通，形成网络和体系，应对规划和现有地下空间进行系统整合，方便联络，合理分类，重点将地下公共空间、交通集散空间和站台入口相互连通。我市处于地下空间开发利用的初期发展阶段，其发展受到水资源、能源和土地资源紧缺的限制，一方面，要求城市发展应控制在一定规模之内，统筹在整个城市发展的总体框架之内，适度开发，科学发展。另一方面，应根据国家关于人防工程建设项目享受国防工程和社会公益性项目优惠政策的规定，在土地使用费、城市基础设施配套费、建筑营业税以及在用电、用水等方面给予优惠政策，加大招商引资力度，积极鼓励社会力量参与人防工程建设，全面拓展人防工程面积。